México
LOS ARGUMENTOS DEL ESTADO PARA DESHACERSE DE SECTORES ESTRATÉGICOS, FALSOS
Cuauhtémoc Cárdenas *
La nacionalización del petróleo, decretada por Lázaro Cárdenas hace hoy 61 años, constituye uno de los grandes hechos en la historia de las luchas del pueblo mexicano por el ejercicio pleno de la soberanía nacional y por la afirmación de su dignidad.
Desde entonces y por muchos años, la industria petrolera fue motor del desenvolvimiento económico del país y la propia industria del petróleo se integró y diversificó, se expandió con sus instalaciones y servicios por toda la República, generó utilidades, creó capacidad para financiar su crecimiento, fomentó la investigación y el desarrollo de tecnologías, constituyéndose en una de las ramas de mayor vitalidad, no sólo económica, sino también por sus impactos sociales.
Una condición que tuvo para cumplir ese papel, fue que se hizo, por casi cuarenta años a partir de 1938, un manejo responsable y cuidadoso del futuro de las reservas. Se buscó prolongarles la vida, en la perspectiva, por una parte, del previsible agotamiento de los yacimientos, tanto en la escala nacional como en la mundial; y, por la otra, de diversificar las producciones e incorporar a éstas el mayor valor agregado posible, para lograr con ello efectos económicos y sociales más amplios y variados. Al mismo tiempo se buscó también que el cambio de la base energética del país se fuera dando con las menores tensiones económicas, políticas y sociales.
Política petrolera, irresponsable
En estas últimas décadas, con visiones de corto plazo y subordinándose a dictados que no son ni pueden ser los del interés nacional, se ha venido realizando la política petrolera más desventajosa, irracional e irresponsable para el país, al centrarla, primero, en la exportación de volúmenes crecientes de petróleo crudo, el producto que menos impacta en la economía, extraído en este caso con criterios de explotación altamente irracionales, pues en el afán de extraer con la mayor rapidez posible las mayores cantidades también posibles, se pierden para siempre grandes volúmenes que ya no podrán extraerse y que serían en otras condiciones aprovechables; y , segundo, en la intencionada de Petróleos Mexicanos, lo que ha conducido a una muy acelerada obsolescencia de sus instalaciones y a tener no sólo una industria petrolera, sino también finanzas públicas y en general un país cada vez más vulnerable frente a los vaivenes de los mercados y a las presiones internacionales.
Las políticas para acelerar la obsolescencia de los equipamientos petroleros, de denegar recursos y reducir drásticamente las inversiones para mantenimiento y modernización, que han dado a los gobernantes actuales el pretexto falaz para insistir en que el Estado se deshaga de sectores estratégicos de la economía y los servicios, no se han limitado a la industria del petróleo. El mismo tratamiento se ha dado a los ferrocarriles y a la industria eléctrica. De este modo, el 2 de febrero el titular del Ejecutivo federal anunció su intención de despojar al Estado de partes vitales de los sistemas de energía eléctrica, con lo cual la nación estaría perdiendo capacidad para decidir sobre las políticas energéticas, en particular de electricidad, en función del interés público. Parece una triste coincidencia que este anuncio se haya hecho en la fecha del 151º aniversario de la firma de los Tratados de Guadalupe Hidalgo, mediante los cuales se formalizó la pérdida de más de la mitad del territorio nacional.
La iniciativa presidencial cancela la exclusividad del Estado sobre el sector, con lo que automáticamente elimina la posibilidad de ejercer soberanía sobre una parte fundamental del sector energético, hace pasar como rectoría estatal lo que en los hechos será un mercado eléctrico regulado, hace desaparecer, como objetivo central de la industria eléctrica, la función de prestar un servicio público y plantea dejar como responsabilidades del Estado sólo dos cuestiones: el control operativo de la red nacional de transmisión y la generación de energía nucleoeléctrica. Ahora bien, esta última está fuertemente cuestionada por los daños y riesgos que entraña y es mínima en su aportación actual para satisfacer la demanda energética del país a partir de la planta de Laguna Verde. De procederse con responsabilidad, esta planta debiera haber dejado de operar desde hace tiempo.
La iniciativa presidencial corresponde a los contenidos del documento "El papel del Banco Mundial en el sector de la energía eléctrica", de 1993, que plantea se realice una comercialización agresiva de los sectores eléctricos en los distintos países, con la participación del sector privado en ellos; se condicione el otorgamiento de préstamos al establecimiento de un proceso transparente de regulación del sector eléctrico, independiente de los suministradores de electricidad, y a que no haya interferencia gubernamental en la operación cotidiana de la empresa eléctrica, sea ésta de propiedad pública o privada; y se limiten los créditos del banco al sector eléctrico sólo a países que asuman un claro compromiso de ordenar el desempeño del sector, de acuerdo a los señalamientos anteriores.
Estado, incapaz
En la exposición de motivos de la iniciativa del 2 de febrero el Presidente aduce incapacidad del Estado para invertir en la necesaria expansión de la industria eléctrica, en especial en nuevas plantas generadoras, que en los próximos seis años requeriría, según cifras presidenciales, de 250 000 millones de pesos para su expansión y modernización.
Comparadas con cifras de prospectiva elaboradas por la Secretaría de Energía, estas cantidades resultan exageradas y no se establece claramente qué montos corresponderían a cada rubro, en particular para la generación. Esta falta de claridad nubla la discusión sobre cuáles serían los requerimientos reales de inversión para el futuro inmediato de la industria eléctrica y en qué medida éstos pudieran ser aportados en parte por la iniciativa privada y en parte con recursos estatales bajo el marco legal actual, antes que aventurar una reforma constitucional.
Tanto los costos de proyectos licitados en años recientes por la Comisión Federal de Electricidad, como Mérida III, Rosarito o Río Bravo, como de los 3 261 Mw ya comprometidos de los 13 000 previstos para instalarse en los próximos seis años, nos hablan de costos muy por debajo de los que presumimos estarían implicados en el monto mencionado por la iniciativa presidencial.
Por su parte, el Director de la Comisión Federal de Electricidad, al dirigirse a comisiones del Senado de la República, fue más explícito en lo que hace al destino que el gobierno federal prevé para las plantas generadoras y señaló que se empezarían a dar los pasos para la venta, bursatilización o colocación entre el público ahorrador de las acciones de las empresas, que operarían como centros de negocios, a las que se entregarían las plantas termoeléctricas, y que se prepararía la concesión de las plantas hidroeléctricas, tanto existentes como nuevas.
En síntesis, Ernesto Zedillo se propone transferir la industria eléctrica nacional a intereses de particulares, abrir la generación a la competencia, concesionar la distribución a empresas regionales privadas y mantener la red de transmisión como monopolio del Estado.
Esta propuesta la hace el Presidente en los tiempos finales de su administración, anunciando ya que dentro de ella no se concluirá el proceso de venta del sistema eléctrico del país y la hace a partir de análisis y trabajos de consultoría hechos en las sombras, sin tomar el pulso a la nación.
¿Por qué tanto apuro?
¿Por qué tanto apuro en vender? ¿Qué o quiénes apremian al presidente? ¿Acaso se nos anuncia con ello que los dineros que se recojan de la venta de la electricidad sigan los mismos destinos de los remates salinistas? ¿Qué beneficios dejaron? ¿Adónde fueron a parar los productos de las ventas de teléfonos, de la banca, de las siderúrgicas? ¿Debemos esperar y prepararnos para que así como en este sexenio se rescataron las carreteras y a los banqueros, en el siguiente, nuevamente a costa de la economía popular y del desarrollo del país, se vaya al salvamento de los nuevos dueños de la electricidad?
¿Por qué, por otro lado, este apresuramiento en las decisiones y por qué se impide un amplio y profundo debate y la realización de una efectiva consulta nacional sobre un tema de tal envergadura?
Revisemos lo que se ha hecho en otros países: Inglaterra, con una extensión territorial limitada y una infraestructura de generación sólo termoeléctrica y muy interconectada, llevó a cabo la privatización total del sistema y hoy se revisan los esquemas adoptados para corregir los rasgos monopólicos que se desarrollaron al dejar el control del mercado a unas cuantas grandes empresas. En Francia, el sistema eléctrico del país lo sigue operando en lo fundamental un organismo público, Electricidad de Francia, que desde 1984 suscribió con el Estado un convenio de desempeño, en el que se compromete a elevar la productividad y a reducir las tarifas, aceptando, por otro lado, la participación de productores independientes, que orientan su producción a satisfacer las demandas de los grandes consumidores. En fin ¿por qué no darse tiempo para estudiar estas experiencias y otras, como las de Argentina o Chile, por ejemplo?
Hacen falta, nadie lo pone en duda, nuevas inversiones para aumentar la capacidad de generación en el país. Existen en la ley, por otra parte, los esquemas mediante los cuales inversionistas privados pueden participar en la generación de energía eléctrica. Si alguno de estos esquemas resulta que obstaculiza la inversión privada, ya permitida por la ley, que se revise. Y la nueva inversión, la que pueda proceder de fuentes privadas, debiera orientarse, toda, a nuevos proyectos, no a la compra de las plantas existentes y en ningún caso a la compra de las hidroeléctricas, que hoy, al estar en lo general amortizadas, ya sólo producen utilidades. En el caso de las plantas termoeléctricas existentes, donde se requiera inversión para modernizarlas, cabría la asociación de la inversión privada con la Comisión Federal de Electricidad, siempre que diera como resultado el incremento de la capacidad de generación. Debiera pues quedar muy claro en la ley, que la inversión privada, en sus distintas modalidades, es aceptable en generación, a condición que aumente la capacidad de producción eléctrica, no simplemente para substituir a un dueño por otro.
Reglas claras en la inversión privada
Ahora bien, para incentivar la inversión privada en el aumento a la capacidad de generación, debieran establecer reglas claras para fijar los precios, que pudieran resultar atractivos, de la conducción de la energía de las plantas generadoras a los puntos de consumo, así como pagar los excedentes de los productores privados que recibe la Comisión Federal de Electricidad, de acuerdo a las tarifas que tienen los usos de la electricidad a los que en promedio se destine esa energía.
Habría que estudiar también si para dar estabilidad a la industria, pudiera ser conveniente establecer mecanismos de ajuste automático de las tarifas eléctricas, en función del comportamiento de los principales componentes de los costos de generación y conducción.
Si vamos al lado de la distribución, el presidente plantea crear en cada región un monopolio privado. Así funcionó la industria eléctrica hasta antes de su nacionalización. ¿Es esta la forma de incentivar la competencia? ¿O se pretenden, ahora en el sector eléctrico, competencias ficticias como la que se da entre los bancos o tan parciales como la de la telefonía?
La única competencia que efectivamente deja abierta la iniciativa presidencial es la que podría darse entre los denominados usuarios calificados, los 350 consumidores mayores del país, a los que se permite escoger proveedor del servicio y tratar directamente con el productor de energía, dejando con ello, como siempre en este régimen, en desventaja a la empresa mediana y pequeña y a la gran mayoría de los usuarios, constituido por el mercado cautivo de los consumidores domiciliarios.
Tiene racionalidad la propuesta de convertir los actuales ocho sistemas regionales en otras tantas empresas eléctricas regionales, que operen con autonomía, integradas para generar, transmitir, distribuir y comercializar la energía eléctrica, coordinadas por un organismo central, que bien podría ser el Centro Nacional de Control de Energía. Estas empresas, como lo plantea Jacinto Viqueira, podrían aceptar la participación de capital privado -por ejemplo, en la construcción de nuevas plantas y la ampliación de existentes, en la adopción de mejores tecnologías de distribución y administración, en la ampliación de redes de media y baja tensión-, así como de generadores independientes, y debieran operar bajo estrictos criterios técnicos y comerciales, con alta eficiencia y elevada productividad.
Un esquema ya conocido
El esquema privatizador propuesto por Ernesto Zedillo para la industria eléctrica resulta ya conocido. Tiene como punto de arranque la creación de la Comisión Reguladora de Energía. Su constitución se fundamenta en el principio de que el Estado debe regular el mercado (precios y tarifas) y el desarrollo estratégico de los sectores de energía eléctrica y gas natural.
Viendo las similitudes de estas dos industrias, puede adelantarse que la Comisión Reguladora de Energía, después de liberar la generación eléctrica, liberará la transmisión en alta tensión, tal como liberó el transporte a alta presión en el caso del gas natural; además liberó la libre importación de gas natural, tal como es lógico tarde o temprano lo haga también con la electricidad, dejando al Estado, con estas medidas, carente de capacidad para tomar cualquier decisión importante que tenga que ver con la estructura y el desarrollo de la industria eléctrica en lo general.
Y la siguiente iniciativa presidencial, ya en mente, será sin duda la de vender la industria estratégica del petróleo.
Por otra parte, si bien la iniciativa presidencial plantea que el control operativo de la red nacional de transmisión corresponde exclusivamente a la nación, debe quedarnos claro que la transmisión de energía eléctrica depende de factores como la generación y la distribución, que al reformarse la Constitución, pasarían a estar sujetas a decisiones del interés particular, con lo que el sistema en lo general, en la práctica, no estaría operando en base a las prioridades y a los intereses públicos. Es así como se estaría perdiendo en los hechos, que no en las declaraciones presidenciales, la soberanía del Estado sobre la conducción de la industria eléctrica.
Existe ya participación privada en la industria eléctrica y pude y debe incrementarse. Existe una participación pública que debe mantenerse, porque así resulta más conveniente para determinar las pautas del desarrollo de la industria de acuerdo al interés general, para un más sano desenvolvimiento de la economía y para una más eficaz satisfacción de las necesidades sociales.
Que no se decida con premura bajo qué esquemas se desarrollará en el futuro la industria eléctrica. Que no se dé lugar a una nueva y riesgosa improvisación, como ha sucedido en el pasado reciente con el sector bancario o con las carreteras. Preséntense al país las distintas alternativas que hoy se visualizan para la industria eléctrica. Abrase paso a un amplio debate nacional y a una consulta, un referéndum, que dé la oportunidad a todos los ciudadanos del país para expresarse en relación con un tema que marcará indeleblemente el futuro.
La iniciativa presidencial requiere, como paso previo, una reforma constitucional. Por experiencia sabemos lo peligrosas que son las reformas de fondo hechas en las postrimerías de un sexenio, cuando ya está abierto el debate de la sucesión presidencial. Faltan menos de 16 meses para que la nación, al través del voto ciudadano, renueve los poderes federales, ejecutivo y legislativo, y tome decisiones sobre el rumbo a seguir y sobre el conjunto de los grandes problemas nacionales. No existiendo la urgencia de adoptar decisiones inmediatas sobre la industria eléctrica, como lo reconoce la propia iniciativa presidencial, nos parece una gran imprudencia introducir una reforma al vapor en uno de los pilares de nuestro edificio constitucional, nada menos que el artículo 27. No puede verse como una actitud responsable, de estadistas, gobernantes y legisladores, dar un paso de esta trascendencia para la nación en tales condiciones. Invitamos, enfáticamente a todos a reflexionar sobre esta cuestión dentro de este contexto nacional y a los legisladores de ambas cámaras del Congreso, diputados y senadores, a no actuar con precipitación frente a este tema, y en consecuencia a votar en contra de la iniciativa de reformas a los artículos 27 y 28 constitucionales.
Discusión profunda, antes de privatizar
Cualquiera que sea el camino que tome la industria eléctrica, constituye un tema de la agenda política actual. He llamado, como muchos otros, a elaborar una plataforma que sea punto de unión y sustento de voluntades y esfuerzos para recuperar la conducción del país para la democracia.
Este y otros temas deben considerarse en la discusión profunda, plural, constructiva, de los puntos que deben integrar esa propuesta a la nación, presentada por un amplio abanico de fuerzas políticas y sociales.
Veo seis prioridades, todas igualmente importantes, para el próximo gobierno de nuestro país: atender con urgencia las necesidades de los mexicanos y las mexicanas, restablecer la paz, garantizar los derechos, respetar las leyes, sanear la economía y afirmar la soberanía. Todo esto debemos hacerlo en un mundo de naciones al cual pertenecemos por presencia histórica, fortaleza nacional y derecho propio, y no como país subordinado por nadie y a nadie.
La propuesta
Esta es una apretada síntesis de mi propuesta:
Un gobierno que diseñe y comprometa sus acciones, ante todo, a partir de las necesidades de la gente: empleo, salud, educación, salario, tierra, vivienda, protección y descanso. La protección de la saluda requiere buenas instalaciones, seguridad social saneada y confiable, médicos y enfermeras con ingresos dignos. La educación pública y gratuita, primera prioridad de las naciones en el mundo de hoy, requiere de docentes actualizados y bien remunerados y de instalaciones modernas. El campo requiere garantías y recursos. El Estado no debe declinar su responsabilidad social, que es una conquista de la civilización del siglo XX en México y en los países más avanzados del mundo.
Un gobierno de paz, que respete y haga respetar los derechos humanos, reconozca los Acuerdos de San Andrés y los derechos indígenas y termine de inmediato con el innecesario conflicto de Chiapas, restableciendo la democracia y la legitimidad de los gobiernos en esa entidad y retirando el ejército a sus funciones de protección del territorio y la soberanía nacionales.
Un gobierno que garantice los derechos de todos y para todos: los derechos de la mujeres, el derecho a la cultura, el derecho a la diversidad, el derecho a ser y vivir como niño, como joven y como anciano. Un gobierno que sepa escuchar las voces del país y sepa respetar las autonomías municipales y los derechos de los estados.
Un gobierno que respete y haga respetar las leyes, un gobierno de leyes, sin el cual no puede haber estabilidad de la economía y de la moneda, ni seguridad en los bienes propios y en las inversiones. Un gobierno que restablezca la legitimidad de las instituciones, terminando con los fraudes y las corruptelas electorales. Un gobierno que, mediante la ley, termine con la corrupción administrativa del régimen imperante y con las colusiones entre criminalidad y política. Un Estado de derecho que pueda utilizar todos los recursos legales y materiales para acabar con la impunidad de los funcionarios y la protección a los tráficos ilegales, que cuente con un sistema de justicia independiente, imparcial, recto, igual para todos y respetado por todos.
Un gobierno preparado y con recursos humanos y materiales para sanear la economía, asegurar el crecimiento sobre bases sólidas, fortalecer las empresas productivas, la economía real y el mercado interno como soporte necesario del crecimiento y la calidad de las exportaciones y de la integración equilibrada del aparato productivo nacional. Un gobierno sin compromisos con intereses particulares y capaz de apoyar el saneamiento y la solidez del sistema bancario, terminar con la impunidad de los desfalcadores, dar garantías a los inversionistas y establecer un régimen fiscal equitativo, eficiente y transparente. Un gobierno que proteja y dé eficiencia al patrimonio nacional ante todo a Pemex, a la Comisión Federal de Electricidad y a Luz y Fuerza del Centro, permitiendo su capitalización y modernización en los actuales niveles de competencia internacional, sabiendo que se cuenta en México con los recursos humanos, técnicos y administrativos para lograrlo.
Un gobierno que, en el mundo global, afirme y defienda la soberanía nacional, como lo hacen todas las grandes naciones en estos tiempos. Para ello es necesario un gobierno democrático y legítimo, en condiciones de renegociar y revitalizar equitativamente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, proteger los derechos de los trabajadores mexicanos en Estados Unidos y reconocer su derecho de voto en nuestro país, fortalecer la relación histórica regional de México con Centroamérica y el Caribe, alcanzar acuerdos económicos y políticos con la comunidad de naciones de América Latina, fortalecer la cooperación y los acuerdos de libre comercio con la Unión Europea, afirmar una presencia creciente de México en la cuenca del Pacífico y, sobre todo, defender y proteger la soberanía de la nación sobre su territorio, su suelo, su cielo y su subsuelo, como cruce estratégico entre los dos océanos y entre el norte y el sur de nuestro continente americano.
Con este compromiso, vayamos, una amplia pluralidad de fuerzas políticas,
sociales y ciudadanas, a la recuperación de México, de su
economía, su sociedad, su cultura y su dignidad.
* Jefe de gobierno de la Ciudad de México. Discurso pronunciado en la conmemoración del LXI aniversario de la expropiación petrolera, el pasado 18 de marzo de 1999.