PODER LOCAL, LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y LA DEUDA SOCIAL

José Gpe. Vargas Hernández *

Introducción

El gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un "nuevo contrato social" entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Los ideólogos defensores de las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) (Resumen Latinoamericano, 2001) contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales. Sin embargo, las ONG’s no rinden cuenta de sus actividades a las autoridades locales o nacionales con lo que socavan la soberanía y la democracia de los pueblos y la sustituyen por la soberanía consumidora.

Preponderancia del papel del gobierno local en la negociación de un "nuevo contrato social"

El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia. Esto entre la mayor parte de los líderes de los grupos representados en los consejos (Leach, et al, 1994) Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la ciudadanía. Pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados. Para que la política social, al igual que todas las políticas públicas, sean incluyentes y orientadas al desarrollo humano, requieren de la democracia como plataforma para los procesos de toma de decisiones. Los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas públicas deben descentralizar las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano a la gente que tiene que ser servida. Además, deben saber cómo garantizar la rendición de cuentas y buena práctica, a través de las diferentes unidades de servicio en unidades dispersas.

Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades. Las administraciones de los gobiernos locales tienen varios retos importantes que se reflejan en dos tendencias: el creciente énfasis en la participación de la comunidad en la formulación de las políticas y en la solución de los problemas, así como en la creciente necesidad de medir el desempeño y demostrar los resultados. Santa-Ana Godoy (2000) argumenta que "En el nivel local nos encontramos en un escenario en que el municipio no cuenta, salvo unas pocas excepciones, con los recursos necesarios para cumplir eficientemente con sus funciones.

La capacidad reguladora y fiscalizadora es insuficiente, los recursos humanos disponibles están aún insertos en un sistema estatutario inflexible que impide readecuaciones y sus limitaciones restringen los intentos de atraer cuadros directivos o gerenciales mejor calificados para llevar a cabo las modernizaciones que se reclaman. La normativa legal y reglamentaria vigente se contrapone abiertamente al nuevo paradigma de democracia con eficiencia, conocido como Democratista y Eficientista del aparato municipal, predomina en cambio el carácter de la desconfianza en el accionar de políticos, gerentes, administradores y proveedores de servicios municipales".

Las redes sociales y la interacción constituyen una parte esencial en cualquier modelo de coordinación de servicios sociales. Un ejemplo es el caso de la provisión de servicios públicos como resultado de las relaciones contractuales entre el gobierno local y las organizaciones voluntarias con fines no lucrativos (OVFNLs) Estas organizaciones pueden operar en las diferentes localidades con algunas variaciones tanto en los términos de las formas contractuales. Además, los consecuentes costos de transacción involucrados en su gobernabilidad y desde el punto de vista de los procesos contractuales implicados en su administración. La gobernabilidad puede obtenerse mediante la construcción de asociaciones entre los diferentes sectores económicos de una sociedad.

Por otra parte, el gobierno local puede beneficiarse de la popularidad emergente de la descentralización política y puede ser el vehículo ideal para tal proyecto político debido a su proximidad con la población y a la función percibida de ser el puente entre el Estado y la sociedad civil. El gobierno local debe abrir espacios para las demandas de la sociedad civil por democracia, mayor participación e igualdad regional, mientras que al mismo tiempo debe proporcionar los canales institucionales para acomodar estas demandas y facilitar su encuentro con el Estado (Schönwälder, 1997)

La emergencia de nuevas formas de gobernabilidad

Una tercera estrategia consiste en la formación de alianzas con otros actores y operadores políticos con la misma conversión ideológica. De tal forma que se enfatice más el desempeño de papeles específicos con un mayor peso en las demandas populares que los liderazgos individuales, en situaciones tales como vivienda, educación, sanidad, etc. Este tipo de alianzas permite a los movimientos populares crear y agrandar las oportunidades institucionales para la participación en la planeación y ejecución de políticas y programas de gobierno local. En las alianzas entre los diferentes movimientos populares se manifiestan posibles transferencias de la autonomía en beneficio del más dominante, derivándose en las consideraciones de un viejo dilema para los movimientos absorbidos, entre la decisión de permanecer totalmente autónomo o cooptado. El movimiento popular cooptado y controlado pierde su autonomía en favor de los aliados, de quienes se hace más dependiente, relegando a segundo término a sus propias bases políticas de apoyo.

Esto está obligando a amplios sectores de la izquierda a replegarse hacia el centro, dando lugar a la Nueva Izquierda, con una tácita aceptación de las nuevas condiciones ideológicas, políticas y económicas impuestas por los intereses capitalistas transnacionales de los países desarrollados. Aquí se entiende el calificativo de izquierda en los términos en que la describe Norberto Bobbio: Son de izquierda fundamentalmente aquellos que luchan por la igualdad de los seres humanos, en distintas circunstancias y en distintas formas, y éste es el motivo fundamental de su acción y su lucha" (Chonchol, 2001). Las banderas de esta "Nueva Izquierda" son la democratización de las instituciones y una "ciudadanía activa" de la sociedad global, de una ciudadanización que identifica al individuo como el elemento fundamental e irreductible del poder político. Este fenómeno de la globalización social se hace presente por la explosión de organizaciones no gubernamentales (ONG’s) en actividad.

Esta nueva forma de gobernabilidad suplementa a otras formas de gobernabilidad. Redes de organizaciones internacionales, subunidades de gobiernos, redes transnacionales y transgubernamentales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de profesionales y empresariales, sindicatos de trabajadores, etc., todos tienen un papel importante en las nuevas formas de gobernabilidad que desempeñan en conjunción con las autoridades locales, nacionales y las organizaciones intergubernamentales. Sin embargo, la base política de las organizaciones intergubernamentales y de los regímenes internacionales es tan débil que puede declinar la cooperación internacional.

El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fueron constituidos en 1944 en Bretton Woods como federaciones para servir a los intereses comunes de sus miembros los Estados nacionales y no a los ciudadanos globalizados, corporaciones u organizaciones no gubernamentales. No obstante, junto con su nuevo aliado, la Organización Mundial del Comercio (OMC), estas instituciones han modificado sus propósitos originales para ponerse al servicio, no de los Estados nacionales miembros sino de una abstracción ideológica, "la economía global". La OMC es ejemplo de las instituciones internacionales que tiene cierta autoridad y normas precisas para exigir su cumplimiento a los Estados Nación afiliados. Su posición centrada en el comercio es fuerte en relación con otros regímenes internacionales.

Frente a los efectos de los procesos de globalización económica, se tiene que decidir entre aceptarlos o rechazarlos y en todo caso como confrontarlos, sobretodo después de las protestas a las reuniones de la Organización Mundial del Comercio (OCM) en Seattle, y a la del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) en Washington. Seattle dejó en claro las dificultades que hay en las negociaciones del comercio internacional que resultan de la combinación de objetivos heterogéneos del Estado y el activismo de las organizaciones no gubernamentales (ONG’S).

En Seattle se juntaron más de 40 mil personas entre trabajadores, estudiantes, activistas de derechos humanos y otras organizaciones no gubernamentales, para protestar por los efectos de las decisiones que toman los implementadores de los procesos de globalización. Davós reune a poco más de mil representantes de organismos financieros internacionales, empresarios, gobernantes y políticos para decidir las tendencias de la política económica internacional. Ciertamente, en la reunión de Davós, la policia ha cerrado el paso a los manifestantes. Más recientemente, en enero del 2001, mientras se efectuaba la reunión de los ricos en Davós, en Porto Alegre, Brasil, se realizaba al mismo tiempo, el primer Foro Social Mundial, la que al decir de Noam Chomsky (2001), proporcionó " una oportunidad sin precedentes para la unión de fuerzas populares de los más diversos sectores, en los países ricos y pobres, en el sentido de desarrollar altarnativas constructivas en defensa de la aplastante mayoría de la población mundial que sufre constantes agresiones a los derechos humanos fundamentales". Fue también "una importante oportunidad para avanzar en el sentido de debilitar las concentraciones ilegítimas de poder y extender los dominios de la justicia y la libertad".

La soberanía del Estado tiene aquí dos vertientes. Hacia el interior consiste en el poder que el Estado tiene por sobre los otros poderes y fuerzas que conviven dentro. La manifestación externa de la soberanía del Estado se expresa en la autonomía e independencia de otros Estados y organización internacional. Por lo tanto, la soberanía del Estado, en su sentido más básico, está siendo redefinida por las fuerzas de la globalización y de la cooperación internacional. Las compañías transnacionales y la tecnocracia de las agencias internacionales están concentrando el poder de los Estados nacionales. Tanto las empresas multinacionales como las organizaciones internacionales tienden a limitar la autonomía de los Estados-nación y su capacidad para ejercer la gobernabilidad. Las funciones de las organizaciones internacionales tienden a sumplementarse mediante el empleo de redes de políticas que involucran a los gobiernos, organizaciones no gubernamentales, organismos multilaterales, etc.

Los sistemas avanzados de la información contribuyen en las discusiones sobre la gobernabilidad con la posibilidad de capacidades para la regulación derivadas de la concentración de recursos significativos y que son esenciales para la participación en la economía global, tales como el capital fijo y en los lugares estratégicos. La naturaleza misma de la gobernabilidad implica un "gobierno interconectado en red" sin límites de comunicación gobierno / cliente, a través de infraestructuras de información gubernamental e interconexiones horizontales que facilitan la descentralización y la transferencia de funciones hacia unidades pequeñas y dinámicas. Se incluyen las organizaciones no gubernamentales y las agencias (Gobierno Digital, 1997) La condición de este proceso implica abrir canales de comunicación de la sociedad con el Estado. El considerable direccionamiento en lugares de muchos de estos recursos contrastan con la hipermovilidad de la información. Esto da lugar a problemas de control de un espacio electrónico y que deriva de las propiedades de las nuevas tecnologías de la información, así como de la capacidad del Estado y del sector privado para gobernar estos procesos y para operar en estos mercados electrónicos (Sassen, 1995)

La cooperación de las agencias públicas y privadas en todos los niveles (individuos, organizaciones no gubernamentales, locales, nacionales, regionales, mundiales, etc.) puede incrementar la gobernabilidad no solamente de los sistemas del Estado nacional sino también de todos los otros sistemas de gobernabilidad de la sociedad. Esto da la oportunidad a cada uno de los miembros para ser más efectivos en el gobierno de sus funciones específicas y en el control de sus actividades. Si se desarrolla esta capacidad de gobernabilidad compartida y se comparte el poder entre las diferentes agencias también se fortalece la soberanía y la solución de los problemas nacionales se torna más fácil. El Estado nacional democrático representa un papel importante en la división de las funciones de gobernabilidad en todos los niveles, internacional, regional, nacional y local.

En la construcción de una democracia global, los representantes de los países pobres tienen que ser realistas al igual que los alegatos de los miembros de las organizaciones no gubernamentales. El sistema global de gobernabilidad de las naciones debe promover procesos más democráticos de toma de decisiones basadas en la participación electoral y dando oportunidad a las expresiones de la pluralidad política. La creación de un gobierno global o el apoderamiento de las Naciones Unidas para moderar los resultados no muy atractivos de la globalización, de acuerdo a los valores contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, es ya un clamor. Lo que se requiere es el establecimiento democrático de un poder político mundial capaz de gobernar los procesos de globalización económica.

La gobernabilidad de las organizaciones no gubernamentales

La gobernabilidad se está convirtiendo en un fenómeno complejo en el que los Estados nacionales están siendo desplazados por el poder de las agencias públicas y privadas supranacionales, y, además, tienen que compartir el poder con los gobiernos locales y con organizaciones no gubernamentales. La gobernabilidad debe garantizar la coordinación necesaria de las instituciones y organismos públicos y privados en todos los niveles: local, nacional, regional e internacional. Existen diferencias entre la gobernabilidad de las organizaciones que persiguen fines de lucro y la gobernabilidad de organizaciones no gubernamentales. En esta última, la gobernabilidad de los procesos es menos clara para determinarse, como puede apreciarse en el siguiente cuadro.

Sin embargo, hay que reconocer que este debate está perdiendo validez debido a que las fronteras y divisiones entre Estado, mercado y sociedad son más fluidas y porosas. Las fronteras entre las empresas y los Estados son todavía más permeables que aquéllas entre los Estado-nación, tanto porque cada persona que pertenece a la empresa es al mismo tiempo ciudadano de al menos un Estado-nación. Por ejemplo, existe una necesidad urgente para compactar globalmente los esfuerzos de los gobiernos nacionales e internacionales, de la sociedad civil nacional e internacional y del sector privado global, nacional y local para resolver los problemas que el desarrollo plantea en los términos de medio ambiente, laboral y de derechos humanos que debe sustentar la nueva economía global. No obstante, los Estados nación son los representantes exclusivos de la ciudadanía, lo que los hace ser diferente de otros agentes tales como los organismos públicos o privados internacionales, las empresas transnacionales y multinacionales, las organizaciones no gubernamentales, etc.

Las asociaciones voluntarias y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) se han desarrollado durante las últimas décadas del siglo XX. En la última década del siglo anterior, el número de ONG’s internacionales creció de 6,000 a 26,000. La explosión de las ONG’s y sus actividades han conformado un fenómeno de globalización social que trabajan en contra de los procesos de integración a pesar de que no exista una identidad colectiva. Las ONGS’ son entidades nuevas que emergen de entre los grupos de asociaciones profesionales, y de negocios, sindicatos de trabajadores, etc., se están convirtiendo en participantes activos en los procesos multilaterales de formulación e implementación de políticas.

Estas organizaciones fomentan la ideología neoliberal que sostiene la responsabilidad privada por proporcionar servicios a la ciudadanía para limitar la responsabilidad pública del Estado por el bienestar de la población. Las ONG´s participan en diferentes coaliciones con funcionarios gubernamentales entre diferentes gobiernos y naciones. Cuando las organizaciones no gubernamentales desarrollan vínculos estrechos entre diferentes organizaciones, pueden representar serias alternativas a los funcionarios de los regímenes internacionales. En realidad surgieron como una estrategia paralela de implementación de la política económica neoliberal implantada autoritariamente "desde arriba". El Banco Mundial ha tenido un éxito relativo trabajando con ONG’s que apoyan sus proyectos de desarrollo global y por lo tanto, su legitimidad es altamente cuestionada por este involucramiento en términos de cooptación y corrupción. Hasta ahora, las organizaciones no gubernamentales no han desempeñado un papel protagónico que en realidad signifique un reto para el sistema capitalista neoliberal.

Es decir, desde la base misma de la sociedad, se apoya la defensa de la ideología neoliberal y antiestatista, desde una falsa posición de izquierda que defiende a la sociedad civil y que conduce a procesos de despolitización y desmovilización de los grupos que pudieran expresar sus inconformidades y demandas contra el sistema neoliberal a través de movimientos sociales. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales que cuestionan las decisiones y las políticas estructuradas en el ámbito internacional, no pueden justificar que sus propias acciones son producto de una legitimidad democrática, carecen de la transparencia y rendición de cuentas necesarias. Su legitimidad democrática no se establece solamente porque alegan que son parte de la sociedad civil.

Las semillas de las virtudes cívicas no se encuentran en las instituciones económicas y políticas, sino en las asociaciones voluntarias de la sociedad civil, empezando con la familia. La ampliación de redes de asociaciones voluntarias en una comunidad incrementa su capacidad autorganizativa para coordinar acciones conjuntas y facilitar su bienestar. El creciente número de organizaciones sociales no gubernamentales para la formulación e implementación de las políticas públicas y la provisión de los servicios públicos puede significar la oportunidad para que el Estado eficiente sus costos e incrementar su capacidad de governance. Los procesos de globalización han dado nacimiento a una gran cantidad de agentes y organizaciones no estatales, asociaciones profesionales y de negocios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos de trabajadores, etc., todos con agendas que tienen relación con las políticas económicas y comerciales.

Instituciones democráticas saludables y economías fluorescentes crecen de una raíz común, de una vigorosa sociedad civil. Las organizaciones no gubernamentales se están convirtiendo en grupos de presión que se mueven en los planos internacionales para promover sus demandas. Sin embargo, la actividad voluntaria de naturaleza privada de las ONG’s no solamente atentan contra la soberanía de los pueblos, sino que también socavan el carácter público de atribuciones, funciones y actividades que son responsabilidades de los gobiernos por el bienestar de los ciudadanos. Tal como Resumen latinoamericano (2001) concluye, "al incorporar a la población pobre a la economía neoliberal meramente a través de "acción voluntaria privada", las ONG’s crean un mundo político donde la apariencia de solidaridad y de acción social encubre una conformidad conservadora con la estructura de poder nacional e internacional".

La sociedad civil como tipo ideal de orden social

Estos tipos ideales nos muestran las diferentes lógicas de cooperación y coordinación que existen en todas las sociedades e instituciones modernas. Dekker y Van den Broek (1998), basándose en un análisis propio acerca los principales argumentos del debate sobre la posición de la sociedad civil en Los Países Bajos, ofrecen una representación gráfica que relaciona la distancia de varias instituciones de los Estados modernos de bienestar en los cuatro modelos de orden social mencionados.

Las organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales

Existe una relación cercana entre el desarrollo de los movimientos sociales y el desarrollo democrático, para impulsar las formas democráticas en todos los ámbitos de la organización social. Nuevamente, el pensamiento de Habermas (1974) es claro:

"En el proceso de la globalización, la capacidad de cooperación de los egoístas racionales se encuentra rebasada. Las innovaciones institucionales no tienen lugar en sociedades -cuyas élites (sic) gubernamentales son capaces de tales iniciativas- si no encuentran antes la resonancia y el apoyo en las orientaciones valorativas reformadas de sus poblaciones. Por esta razón los primeros destinatarios de este proyecto no pueden ser los gobiernos, sino los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales, es decir, los miembros activos de una sociedad civil que trasciende las fronteras nacionales. Sea como fuere, la idea nos lleva a pensar que la globalización de los mercados debe ser reglamentada por instancias políticas: las arduas relaciones entre la capacidad de cooperación de los regímenes políticos y la solidaridad civil universal (Weltbürgerliche Solidarität)".

La organización de los movimientos sociales democráticos desafía los poderes autocráticos establecidos, pero lamentablemente al igual que muchas organizaciones no gubernamentales, se orientan más por un sistema democrático representativo que obstaculiza el desarrollo de uno más participativo. Luxemburgo (1977) afirmó que "si la democracia se ha convertido para la burguesía en algo en parte superfluo, en parte enojoso, para la clase obrera resulta necesaria e indispensable. Es necesaria, en primer término, porque crea las formas políticas (autodeterminación, sufragio, etc.), que servirán al proletariado de impulso y apoyo en su transformación de la sociedad burguesa. Pero resulta indispensable también, en segundo lugar, porque sólo en ella, en la lucha por la democracia, en el ejercicio de sus derechos, puede llegar el proletariado a tomar conciencia de sus intereses de clase y de sus tareas históricas".

Deuda soberana y procesos de descentralización

En los inicios de la década de los setenta se crea una Comisión Trilateral con Estados Unidos, Europa y Japón, como una organización estratégica en la cual se diseña un modelo global que favorece a los capitales corporativos, en sustitución del modelo de economía internacional de la posguerra. La implantación del modelo de la globalización desde estos años se da como un proceso fluido para los países miembros de esta Comisión. Se utiliza como estrategia para involucrar a los países menos desarrollados el aliento de la deuda externa mediante créditos blandos etiquetados como "ayuda económica"que posteriormente se convierten en mecanismos de presión cuando las tasas de interés aumentan y los países deudores no pueden cubrir su deuda. Este tipo de ayuda económica no hace otra cosa que perpetuar las relaciones de dependencia y de subsistencia bajo la hegemonía del capital transnacional.

La estrategia funcionó perfectamente para tomar como rehenes a los países que se resistían a aceptar los alcances del nuevo modelo global de desarrollo. A pesar de que el alivio de la deuda es hecho en nombre de los países pobres, éstos empeoran si los recursos no son aplicados correctamente en función de programas que estén dirigidos a lograr el crecimiento económico. Este programa debe dar credibilidad a la política económica implementada.

Para revertir este proceso, se requiere reducir el peso de servicio de la deuda externa de los países endeudados. Easterly (2000) analiza un conjunto de modelos teóricos que predicen que los países con preferencias no cambiantes de ahorros a largo plazo, responden al alivio de la deuda con una mezcla en el gasto de sus activos y con nuevos préstamos. También predice que una alta tasa de descuento el gobierno escoge políticas pobres e impone preferencias intertemporales en la economía. Concluye que cada vez avanzan las propuestas que tienden a reducir y condonar la deuda de los países pobres que supera el billón (millón de millones) de dólares, las cuales se ven minadas por el incremento en el precio de los energéticos.

En la reciente primera cumbre del grupo de los 77 (G-77), realmente integrado por 133 países con niveles bajos y en vías de desarrollo de América Latina, África y Asia, los dirigentes condenaron la "corriente neoliberal inhumana". Así mismo, pidieron la transformación de las relaciones económicas internacionales para que sean más justas y equitativas mediante la ampliación de los beneficios de la globalización y las reformas al sistema financiero internacional. Esto a efecto de que esté más orientado a apoyar el desarrollo y a la reducción de la pesada carga de la deuda externa que en algunos países consume de gasto público hasta un 40%.Las nuevas tendencias de la economía internacional aunadas a los problemas de la crisis financiera y deuda externa de los países menos desarrollados, fueron los detonantes de los programas de reforma estructural de la economía de esos países.

Mientras tanto, en los países avanzados, la proporción del gasto público con respecto de su producto nacional no ha disminuido, y en algunos casos ha aumentado. Lo que se requiere es una reducción del servicio de la deuda externa de los países menos desarrollados a efecto de liberar recursos que pueden ser destinados al gasto social y a la inversión productiva. Los recortes al gasto social son menos factibles en aquellos países con esquemas de tributación más progresivos porque permiten una mayor redistribución del ingreso, lo que garantiza que no desaparezcan los derechos sociales.

Las crisis económicas y financieras del capitalismo transnacional, que han causado grandes problemas al desarrollo y crecimiento de los países en desarrollo, se iniciaron en agosto de 1982, cuando México anunció que no podía cubrir el servicio de su deuda externa. A partir de este anuncio, los bancos y las instituciones financieras internacionales suspendieron los créditos a los países del tercer mundo. Le siguieron a México, durante la década de los ochenta, los países de bajos ingresos de América Latina y África. Nuevamente México tiene otra severa crisis económica y financiera en 1994, cuyo "efecto tequila" tuvo consecuencias en otras economías en desarrollo. Le siguió la crisis financiera del Sudeste asiático en 1997-98, cuyo "efecto Singha" provocó también graves consecuencias que derivaron en crisis financieras en economías de países tan lejanos como Rusia y Brasil.

Sin embargo, algunos países limitados en recursos y carentes de infraestructura, no pueden escapar del círculo vicioso del subdesarrollo y no tienen capacidades para absorber las tecnologías emergentes y mucho menos para innovar y competir a escala global. Estas naciones sólo tienen como elección unir sus destinos a aquéllas naciones avanzadas a través del crecimiento de su deuda externa, en espera de lo mejor.

Se han desarrollado algunos modelos teóricos (Easterly, 1999) basados en análisis históricos de lo acontecido en las dos últimas décadas del siglo pasado, para predecir las acciones de los Estados-nación efectuarán para responder a la deuda externa, y los resultados son que tienen dos alternativas: contrayendo nuevas y mayores deudas o bien comprometiendo la venta de ciertos recursos valiosos, sobretodo los naturales que derivarán en un "suicidio ambiental". Cuando un Estado tiene problemas financieros necesita urgentemente capital fresco de trabajo para que no se colapsen sus principales funciones y para obtenerlo de sus posibles acreedores se somete a procesos no solamente complicados, sino hasta perversos, debido a las asimetrías y transparencias de información que existen entre los potenciales acreedores y los Estados. Y si las preferencias de los Estado-nación no cambian a largo plazo, entonces los esfuerzos para la reestructuración de deuda soberana resultan contradictorios. Se debe apoyar más a aquellos Estados-nación que modifiquen este esquema determinista de preferencias inter temporales.

No obstante, por ejemplo, un marco de referencia legal supranacional para la reestructuración de la deuda externa debe alentar la rehabilitación económica de los Estados, de tal forma que se les otorgue apoderamiento (empowerment) para responder de sus deudas frente a los acreedores. La oportunidad para una rehabilitación económica puede surgir de una decisión unilateral del Estado para la suspensión de pagos, a diferencia de las corporaciones, con el respaldo de algunos activos localizados en diferentes jurisdicciones.

Lo que se conoce como deuda transnacional es el conjunto de créditos otorgados por gobiernos a otros gobiernos y todas las posibles formas de deuda entre fronteras. A través de la deuda externa, las naciones son encadenándolas a una dependencia económica, política y tecnológica marcada en el mejor de los casos. La atracción de financiamiento externo es más difícil y complicado para los Estados que para las empresas. Para los países que tienen economías de mercado y comparten los mismos supuestos de reorganización de empresas que tienen problemas financieros, es posible que desarrollen sistemas nacionales de reorganización de bancarrota que funcione de la misma forma, porque los aspectos funcionales de estos sistemas son formados más por necesidad que por cultura o política. Un estudio comparativo de los sistemas de bancarrota puede dar por resultado algunas diferencias, pero en todo caso éstas no son aplicables a los Estados.

Los intentos de las entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la institución central que coordina la deuda soberana, para ayudar a resolver los problemas de reestructuración de la deuda de los países soberanos han hecho las cosas peor. Los críticos del desempeño del Fondo Monetario Internacional (FMI) en la pasada crisis económica de 1997-99 sostienen que la crisis se profundizó debido a que las políticas y acciones de este organismo multilateral desorientaron los esfuerzos. Como sostiene Joseph Stiglitz, economista que abandonó la Dirección del Banco Mundial, en teoría el FMI apoya a las instituciones democráticas de los países que ayuda, aunque en la realidad socava el proceso democrático al imponer su política económica.

Si en nombre de la ayuda a los Estados-nación pobres, la reestructuración de la deuda externa crea incentivos para retrasar las reformas necesarias para su crecimiento económico y desarrollo social, entonces su situación se empeora más que mejorar. Los componentes más importantes del desarrollo social son la educación, salud, alimentación, habitación, etc., considerada como estrategia de necesidades básicas, la cual plantea como prioridad la satisfacción de un nivel absoluto de necesidades básicas. Como estrategia, la satisfacción de las necesidades básica difiere de una estrategia de desarrollo global y se hace difícil la consecución de sus objetivos. El desarrollo social se relaciona con el grado de desarrollo económico, tecnológico y cultural. La ayuda foránea no necesariamente promueve el crecimiento económico. Existe una percepción generalizada de que lo que el FMI hace y cómo está estructurado, al igual que otros organismos multilaterales como el Banco Mundial, sus funciones no son las adecuadas a las necesidades del desarrollo mundial. El estatuto del Banco Mundial de responder al alivio de la pobreza, legitima las acciones que realice con ese fin, conciliando esta finalidad con la persecución del desarrollo económico.

Además, argumentan que los países que requieren de éstos préstamos tienen menos razones para seguir un programa económico prudente. En este sentido, el peligro moral simplemente significa la mayor tendencia que tienen los prestadores quienes se protegen de las consecuencias de conductas riesgosas para engancharse en tales conductas. Los deudores y acreedores que se protegen de las consecuencias de incumplimientos de los pagos, tienen una mayor tendencia a engancharse en conductas económicas riesgosas. También a tomar mayores riesgos financieros, sin buenas garantías (Schwarcz, 2000) Parte de la solución a este problema, argumentan, consiste en que el Fondo Monetario implemente un marco legal que deje en manos del mercado a las instituciones financieras para que presten a los Estados. Para lograr esto, es necesario modelar un sistema efectivo de reglas para una convención internacional sobre la reestructuración de la deuda soberana.

El FMI como una institución central coordinadora de la deuda soberana debe reestructurar su esquema para la administración de las deudas soberanas y las prioridades de financiamiento, así como su monitoreo y escrutinio. Summers, el Secretario del Tesoro de Estados Unidos sugiere que el FMI se enfoque más a los rescates financieros de los países en crisis y en financiamientos a largo plazo, mientras que el Banco Mundial debe realizar más actividades financieras tendientes a aliviar la pobreza mundial.

Por ejemplo, los intentos para crear una autoridad mundial reguladora de los mercados por parte del Grupo de los Siete (G-7) a logrado muy poco éxito debido a las discrepancias de los ministros de finanzas para controlar los cambios violentos de los mercados financieros. Es urgente el establecimiento de un sistema de regulación internacional de los flujos especulativos de capitales. La deuda externa implica mecanismos de subordinación de los Estados-nacionales de la periferia al centro, los cuales traen como consecuencia la pérdida de soberanía y la transferencia de riquezas en favor de la acumulación del capital. Los patrones de apropiación, acumulación y distribución del capital económico se han intensificado en el globo terráqueo y las instituciones que regulan la acumulación del capital son denominadas "estructuras de gobernabilidad de la acumulación" (Screpanti, 1999).

Schwarcz (2000) reconoce que dejar la decisión de fondear en los mercados, remueve la decisión del área de las relaciones internacionales, lo que puede ser o no políticamente aceptable. En tal caso, propone la creación de una teoría legal normativa, una regulación legal supranacional para la reestructuración de la deuda soberana, basada en los principios de la ley de reorganización en bancarrota.

La inestabilidad política reduce la voluntad y la capacidad de los países para el servicio de su deuda externa y para asumir medidas de ajuste estructural y de austeridad sin poner en riesgo a la nación. El Banco Mundial inició los préstamos para el ajuste estructural y el Fondo Monetario Internacional los expandió en los inicios de la década de los ochenta, condicionándolos a la implementación de un nuevo consenso en las políticas económicas. Sin embargo, el desempeño económico de los países que adoptaron la nueva política económica fue desilusionante, tal como lo expresara Krugman (1995).

La descentralización en Latinoamérica tiene que ser un proceso que permita avanzar los procesos de democratización social y para lograr una mayor eficiencia y eficacia de la administración pública. En Latinoamérica, los procesos de democratización se han desarrollado siguiendo un mismo patrón y dinámicas similares de confrontación a los gobiernos autoritarios. El monopolio del poder y su uso discrecional que mantienen algunos miembros en las estructuras de gobierno es la principal fuente de conductas corruptas, por lo que se requiere de reformas institucionales profundas. El programa pretende desarrollar mecanismos para una mayor responsabilidad y rendición de cuentas de las agencias de gobierno, en materia de administración de los servicios públicos, así como asegurar una mayor disponibilidad para establecer asociaciones con las organizaciones no gubernamentales.

Las investigaciones empíricas sobre la efectividad concluyen a favor del sector privado por sobre las empresas del Estado, con una evidencia de que es más rentable, con más bajos niveles de deuda y sistemas de producción menos intensivos en empleo de recursos. Las investigaciones académicas están marcadamente en favor de la proposición de que las empresas de propiedad privada son más eficientes y más rentables que las empresas propiedad del Estado. Sin embargo, la literatura académica ofrece poca información sobre el mejor método para privatizar y los análisis teóricos de costos y beneficios son limitados. La mayor parte de los programas de privatización se realizan como actos de fe (Megginson, Nash y Randenborgh, 1994). Los modelos económicos estándar de contratación financiera dentro de las empresas no encajan en el contexto de la privatización, principlamente porque las empresas no evolucionan sobre el tiempo de pequeñas empresas, sino que son creadas por fiat gubernamental (Coffee, 1999)

De acuerdo con el estudio de La Porta y López-de-Silanes (1997), en 1982 las empresas de propiedad estatal produjeron el 14% del producto nacional bruto, recibieron transferencias netas y subsidios iguales a 12.7 por ciento del PNB y representaron el 38 por ciento de la inversión de capital fijo. Las privatizaciones alcanzaron un monto de tres mil 160 millones de dólares en 1990, para aumentar a 11 mil 289 millones en 1991 y sumar seis mil 924 millones de dólares en 1992. Para junio de 1992, el gobierno había privatizado 361 de alrededor de 1200 empresas propiedad del Estado. Las privatizaciones hechas en 1993 representaron dos mil 131 millones de dólares, en 1994 fueron de 766 millones y en 1995 sólo de 167 millones de dólares. En 1996 aumentó a mil 526 millones de dólares, en 1997 creció a cuatro mil 496 millones y en 1998 la venta fue por 999 millones de dólares. El informe del Banco Mundial señala que entre 1990 y 1998 las privatizaciones de empresas públicas alcanzaron un monto de 154 mil 225 millones de dólares, cantidad apenas inferior al saldo de la deuda externa total de México que fue de 159 mil 959 millones de dólares en 1998.

El saldo de la deuda social en Latinoamérica

Un recuento breve realizado por Jiménez Lazcano (2000), de los efectos del modelo de desarrollo de los países latinoamericanos, menciona los siguientes: la fuerte dependencia económica con el exterior, principalmente con Estados Unidos y la Unión Europea, fuertes crisis financieras, devaluaciones y rescates bancarios, concentración de la riqueza en menos del 10% de la población, lento crecimiento económico, destrucción de la planta productiva, desempleo y subempleo, prioridad a la industria maquiladora, expulsión de trabajadores mexicanos hacia el Norte, privilegios al capital foráneo y al sistema financiero por sobre la economía real, privilegio al servicio de la deuda externa e interna, política económica restrictiva, integración económica hacia fuera y desintegración hacia dentro, rompimiento del tejido social, reducción de los niveles de ingreso de la población, transferencia de la riqueza local al exterior, expansión de la pobreza, rompimiento del pacto social, exclusión de los indígenas, privilegios al comercio exterior antes que el mercado interno, sectores ganadores y sectores perdedores del comercio exterior, inestabilidad y crisis financiera recurrentes, insustentabilidad del modelo de desarrollo y reducción de opciones de política económica.

En términos generales, las políticas económicas implementadas en la mayoría de los países latinoamericanos presentan rasgos coincidentes aunque con algunas diferencias en el diseño de los paquetes. Para el caso de México específicamente, un factor del riesgo político consistentemente alto (calificado como "BB", grado de no-inversión) es "la calidad de la gobernabilidad" que abarca "la calidad de las instituciones del sector público; la eficiencia de los servicios gubernamentales y la capacidad del gobierno para establecer la estabilidad macroeconómica. Sin embargo, la firma Standard & Poor’s que clasifica los riesgos de inversión sostiene que levar a México al grado de inversión no es inevitable, por lo que observa de cerca el gasto presupuestal y el manejo del auge económico. En un análisis de factores dinámicos, Malvin y Schlagenhauf (1985) estimaron el índice de riesgo nacional mensual para México y concluyeron que son determinantes las proporciones de las importaciones a las reservas y la deuda a las exportaciones. En el riesgo nacional, la inestabilidad sociopolítica es un importante componente.

Las crisis económicas recurrentes por las que a pasado la economía mexicana, aunado a las debilidades institucionales para limitar los alcances en el tejido social, ha sido las repercusiones de la aplicación de la política económica neoliberal y los factores clave del deterioro de la gobernabilidad de la sociedad. La crisis de la deuda del tercer mundo inició en México cuando anunció que no podía dar servicio a su deuda en agosto de 1982. En la década de los ochenta, México entró en un período doloroso y controvertido de reestructuración del Estado, que implicaron la reorganización económica, reformas políticas y una modernización administrativa. La reducción del tamaño del Estado, la privatización de las empresas propiedad del Estado (EPEs) y la desregulación económica fueron las estrategias adoptadas para el diseño del Estado mexicano, como lo fueron también para otros Estados.

La reestructuración de la deuda soberana durante la crisis mexicana de 1994-95 ha sido ampliamente estudiada para comprender la forma en que los mercados financieros, el gobierno y las instituciones multilaterales responden a las cuestiones de gobernabilidad. La crisis mexicana dejó como enseñanza la problemática de sostener tasas de cambio fijas en un entorno de movilidad del capital internacional. México no se recobró porque su sistema financiero débil se haya fortalecido con la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI), sino porque se benefició con el incremento de exportaciones a Estados Unidos como resultado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el crecimiento acelerado de la economía vecina.

Comparada con la crisis de la deuda de los ochenta y con la crisis mexicana de 1994-95, también llamada el "efecto tequila", ambas son consideradas tener como raíces los imbalances financieros del sector público. A diferencia de la crisis posterior (Asia, Rusia, Suráfrica, Brasil, etc.) que tiene sus raíces en la falta de balances financieros del sector privado y que es la primera crisis financiera realmente considerada como global que golpea a las economías de los mercados emergentes. La crisis financiera asiática explotó poco después de que las olas de la crisis del peso mexicano hayan bajado.

Por lo tanto, parece que las crisis financieras ocurren más frecuentemente en los últimos años en las economías emergentes, como el caso de México y sus efectos han aumentado la perversidad del capitalismo transnacional. Estas crisis financieras hacen pensar a muchos analistas en que el final del neoliberalismo ya está cerca, posición que es muy discutible. Convertir la deuda privada con el exterior en deuda pública, compromete el futuro y debilita los recursos destinados al gasto público, generando la crisis del presupuesto público. Los fondos públicos del Estado son utilizados para pagar las deudas que generan los capitalistas por mala administración, desviando recursos que pudieron ser utilizados para el gasto en programas sociales

Iberoamérica se subordinó conscientemente a la política del Consenso de Washington, a los procesos de integración económica y apertura de mercados con la presión de la deuda externa. El Consenso de Washington prescribe la liberalización comercial y financiera, la privatización de las empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc. como base para el crecimiento económico. En este sentido, se puede afirmar que los procesos de integración de los países latinoamericanos, más que ser entre ellos mismos, es más intenso con el sistema económico y financiero de los Estados Unidos de América del Norte y por supuesto no en los mejores términos.

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* José Gpe. Vargas Hernández, M.B.A.; Ph.D. Centro Universitario del Sur. Universidad de Guadalajara. Prol. Colón SN, Cd. Guzmán, Jalisco, 49000. México. Telefax: +52 341 25189, +52 341 24044, e-mail: jvargas@cusur.udg.mx

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